自贸区研究院简报

第 13 期 2020 年 3 月 12 日

本项目 2020 年 2 月 27 日受托于开发区管委会

烟台西港区与自贸区烟台片区融合发展路径及建议

一、烟台西港区制约自贸区烟台片区发展的困难与问题

港口是交通运输的综合枢纽，是经济社会发展的战略资源和重要支撑。港口也是资源配置的重要枢纽，港口周边十分有利于开展加工制造业、物流等商业服务业和科技研发等活动。烟台临港经济区西港区（以下简称“西港区”）作为自贸区烟台片区重要基础设施和经济发展区块，既被寄予厚望也理应在自贸区建设中发挥更大作用，但目前西港区及临港经济区建设发展存在以下几点突出问题。

（一）港口一体化程度低，构成自贸区烟台片区发展短板

西港区建设虽然起步于 2005 年，但一体化发展程度仍然不高。纵向对比来看，联合国贸发会议（UNCTAD）将世界港口划分为四种类型：第一代港口（1.0版本）为海陆运输的界面；第二代港口（2.0 版本）为运输、工业和商业服务的中心；第三代港口（3.0 版本）为国际贸易的一体化交通中心和物流平台；第四代港口（4.0 版本）为物理空间上分离但能通过公共经营者或管理部门相链接的组织。对标上述四代港口建设标准，西港区部分功能（油品、散货、管道运输业务）基本达到 3.0 版本水平，但部分功能缺失（集装箱运输、铁路及海陆联运等），整体处于 2.5 版本水平，物流一体化程度有待加强，离第三代港口水平还有一定差距，离第四代港口还有很大一段距离。

横向对比来看，同样获得自贸区资格的青岛片区，其港口建设水平在胶东半岛地区属于一流，达到 3.0 版本水平。目前，国内最接近 4.0 版本的港口是上海港，紧随其后的有宁波舟山港、深圳港、广州港、天津港等。国外的新加坡港是4.0 港口的优秀代表，主要得益于新加坡国际自由港的定位和地缘优势。自由港是自贸区的升级版，4.0 港口是通向自由港的路径，入选自由港的核心条件当然离不开港区综合发展水平。上海自贸区发展水平国内一流，是我国自由港建设的“种子选手”，同样争做“种子选手”的还包括浙江、广东和福建的自贸区。综上所述，西港区跟胶东半岛区域内精品港口青岛港区发展差距有拉大趋势，短期来看，会制约山东自贸区烟台片区发展，长期来看，会是烟台未来申报自由港的巨大短板。

（二）港口未来发展受省级统筹影响增加，不确定因素正在累积

山东省为了推动省域港口一体化发展，已经于 2019 年 8 月挂牌成立山东省港口集团，依托青岛港统筹全省港口发展。但由于自然和历史原因，山东良港多且距离较近，省内港口间颇有罅隙，有明显的相互压价恶性竞争现象，这在全国省域港口发展中都较为罕见。针对这种弊病，省港集团整合重组资源拿出的决心是空前的，目前已经完成的工作包括 2018 年东营、潍坊、滨州等港口合并组建渤海湾港并由山东高速集团控股，以及 2019 年青岛港吞并威海港等重大举措。目前全省仅剩青岛港、日照港、烟台港和渤海湾港四家公司，未来会进一步统合成一家并成立山东省港口投资集团公司。

从全国其他省区市港口统筹发展来看，上海国际港务集团 2003 年就开始将统筹范围延伸到对长江上游河港资源的整合。广西、浙江、福建于 2006 年、河北于 2009 年开启整合进程，晚一些的如江苏、海南、广东、辽宁也于 2017 年开始加速整合省内资源，开展区域内港口发展省级联动。考虑到我国已经分批实现沿海省区市自贸区全覆盖的政策背景，山东省域港口联动在整个沿海自贸区雁阵中未占首发优势，未来整合进程和力度预期会呈加速态势，烟台西港乃至整个烟台港功能和发展定位的决策权受省级统筹影响比重会增加。一旦到全省实质性统筹阶段，省级平台和市级政府之间的博弈能力会给本地港口发展造成显著影响。与烟台港和烟台西港相关的决策与政策的不确定性在增强，预期这种变化可能并不需要太长时间就会到来。

（三）缺乏集装箱业务，与自贸区烟台片区需求有断裂

目前，西港区布局有液化油品、大宗散货、小宗散货、原油和 LNG 五大作业区，已建成 30 万吨原油码头、40 万吨矿石码头、560 公里烟台-淄博长输管道、271 万立方罐区等核心能力项目建设，以及防波堤、航道、疏港高速等配套项目建设。当前利用率高的是油品和干散货作业区，对应的重要业务为原油和铁矿石进口业务、铝矾土进口与内贸业务以及相关货物中转和物流。但西港区集装箱及国际集装箱业务为零，且不具备业务开展条件。对比一下，青岛港集装箱吞吐量连续多年排名北方港口第一，并且显著拉开了与环渤海的天津港和大连港的距离。青岛港还非常注重提升港口技术水平和智能化水平，集装箱装卸效率排名全国第一，拥有亚洲首个全自动集装箱码头，区位竞争优势十分突出。

集装箱业务、特别是国际集装箱业务是第四代港口的核心业务。当前，烟台开发区拥有诸多成规模的制造业产业集群，随着新老园区建设的升级以及自贸区烟台片区的发展，未来在工业制成品领域的集装箱货物进出口业务会进一步增长。西港区业务能力与区域经济发展趋势应该拧成一股绳，但目前西港区定位和功能划分与自贸区烟台片区发展需求不匹配，二者之间未统筹考虑以致有明显断裂。从已获知的烟台港集团未来基本建设和技术改造投资情况看，烟台港集团的确把西港区作为公司未来发展重点，重视程度很高。筹备中的在建项目包括液化仓储物流中心、冷能加工区、泊位与码头、铝矾土堆场和矿石分选混配仓库、保税物流堆场、专用铁路与装卸站、管道扩能、LNG 接收站等核心业务，以及防波堤、航道改造与拓宽、疏港大道、消防站等配套项目。但仔细鉴别，这些项目和投资更大程度上体现的是烟台西港作为烟台港集团的下辖港区，在集团公司内的定位与功能划分，而非出于对开发区和自贸区烟台片区发展需求的关切。

（四）港口集疏运及物流服务能力不强，落后于开发区制造业实力水平

港口集疏运系统是港口发展的基础, 高效的港口物流能力对货物流转效率有直接影响，也是货主、托运人选择出海口以及航运企业规划航线时的重要参考依据。铁路联运是港口集疏运系统中的载重担当，尤其对于干散货物来说，铁路运输是最经济、最有效率的运输手段。目前，西港区火车装卸车量、铁路联运量几乎为零，是摆在面前的第一个严峻问题。对这个问题，需要冷静客观看待。这首先反映出，烟台西港区在铁路集疏运方面建设的不足，往深了挖，暴露出了烟台地区铁路发展建设不足，欠账太多。山东省铁路网密度为 327 公里/万平方公里，胶东半岛地区铁路网络密度比全省平均水平还要低很多。国内铁路网密度最高的是天津市，约 900 公里/万平方公里；世界一流水平的德国，铁路网密度约为 1200 公里/万平方公里，硬件差距一目了然。

此外，临港经济区内还存在“连而不畅、邻而不接”的问题。跨方式运输衔接不畅，物流节点接口不匹配、接驳能力弱，导致物流资源整合效果无法完全释放。再次，存在“最后一公里”问题。港口和大型企业铁路专用线建设滞后，只能采用公路长途运输或者公路短驳运输，增加了物流成本，降低了运输效率。最后，存在物流业专业化水平和服务质量不高的问题。大多数物流企业只能提供区段运输、单一运输方式运输，或者是作为联运代理人提供运输代理服务，而缺乏能够提供综合运输服务的多式联运经营单位，严重影响物流统一大市场建设。

二、西港区与自贸区烟台片区 融合发展政策建议

（一）以共赢代替争霸，做好港口定位与错位发展

如何定位烟台西港以及烟台港的发展，始终绕不开跟近邻青岛港的关系。从目前发展情况来看，青岛港综合实力在烟台港之上，青岛港作为西太平洋重要港口、辐射东北亚的国际航运枢纽港和国际物流中心的定位已经提升至省际以上决策层面。用较快速度将烟台港及烟台西港一体化建设提升至 3.0 版本水平，是稳住“守位”的策略，守的是东北亚国际航运枢纽港侧翼这一保守地位；有没有可能在山东省内形成东北亚国际航运枢纽“双城双港”格局，这是一种“攻位”策略构想，要想达到这种实力，烟台西港及烟台地方政府要实施追赶的工作量很多，难度非常大，至少港口建设水平要尽快达到 3.5 版本之上。不管哪种定位，都应摈弃曾经的恶性竞争，摒弃“政治锦标赛”“经济争霸赛”思维，早日补足自身短板，以错位发展、深度合作共同夯实胶东半岛在我国北方沿海地区的航运物流枢纽地位，实现胶东地区烟台和青岛两个自贸区片区交辉发展，为山东自贸区早日入选我国自由港“种子选手”贡献烟台力量。

（二）潜心准备，积极争取地方港口经营决策权

从全国情况来看，包括山东省在内，港口资源的政府协调已普遍进入以省域为空间载体的一体化阶段。下一步省域港口改革的趋势是切割省级港口管理部门和地方政府间的行政权力，包括规划权、经营决策权、市场监督权等行政权力，以及在松散型、联盟型、紧密型之间选择具体的整合程度等。目前可以确定的是，省级决策层对模式的选择既要考虑发挥地方政府建设和管理港口的积极性，也要考虑有利于省级平台调整和掌控各港口主要建设经营方向，解决恶性竞争问题。在把握这个思路基础上，包括开发区在内的烟台地方政府应积极作为，在关键节点到来之前，做好烟台港不同港区的定位，重点完善西港口结构和设施，建设投资布局抓紧到位，注意港口作业区、保税区和制造业工业园区各功能区之间的衔接；在关键节点到来之后，以业绩和实力为支撑，积极争取包括经营决策权在内的运营权，更好保障港区能足够反哺自贸区烟台片区工商业发展需求，带动港-城一体化发展。

（三）创新西港区集装箱业务发展思路

第四代港口的核心业务之一是国际集装箱业务。西港区缺乏集装箱作业能力，限制了自身综合一体化水平。是否在西港区投资建设集装箱作业能力是一个两难的选择。一方面集装箱岸桥等硬件设施的规划、建设和验收涉及面广，且需要较长建设周期，一旦建成还需要巨量货源和相应物流运输系统做支撑，这些都对于地方政府政策协调能力和区域经济未来发展势头有较高要求。另一方面，从企业微观运营的角度看，集装箱岸桥等设施造价十分高昂，如果盈利能力跟不上，在会计计提固定资产折旧后，企业经营就会有很大的亏损漏洞。基于效益原则和投资回报率等财务指标考虑，西港区建设集装箱作业能力投资风险大。再加上，考虑到具备集装箱作业能力的芝罘港、龙口港与开发区之间运输距离不算远，且这两个港区的岸桥利用率还有很大提升空间，加强与两港集装箱业务合作，从经济账上看更可取，也有利于港-城一体化发展。参考上海港把国际集装箱业务集中在外高桥港区，青岛港也是把国际集装箱业务放在黄岛前湾港等案例，未来自贸区烟台片区集装箱业务选择与市内其他集装箱作业港合作不啻为更优选择。

（四）做强干散货业务，增强开发区干散货进出口多维硬核能力

第四代港口的另一核心业务是干散货业务。恰好，干散货业务也是目前西港区的支柱业务。应该大力强化存量优势，把干散货业务打造成西港区的拳头精品。对标国际上干散货业务先进的港口，西港区应重点在无人化堆取料系统、装卸船和装车工艺、码头生产管控数字化、工人作业精度与效率上，增加科技含量、提高作业技术水平和智能化程度。横向来看，国内港口智能化建设，多发力在集装箱业务上，干散货业务普遍较弱。如果西港区在干散货业务上能够达到甚至超过青岛港在集装箱业务上的自动化、智能化水平，那么不仅能够在胶东地区两个自贸区片区竞争中产生更多虹吸效应，错位赢得更多业务和货源，还能借此发力成为国内标杆，成为自贸区烟台片区对外输出建设经验的基础。除了港区干散货作业能力建设外，还应该扩大业务面，延伸大宗及小宗干散商品进出口产业链、价值链，积极发展金融手段和金融平台，推动干散货现货保税交割等新兴业态发展，实现金融贸易互补共建，增强自贸区烟台片区干散货业务硬核能力，增加未来竞争自由港的得分项。

（五）做强能源业务，助力开发区能源、化工新材料产业集群

能源业务是目前烟台港西港区的优势业务，并借以形成西港区与芝罘湾港区的良性错位竞争。目前从开发区和烟台市范围看，已经具备了在能源产品的储备、加工及与之相关的化工等产业链延伸环节的全产业链基础，拥有品牌、集聚、技术和人才四大优势，实力过硬。如果说，集装箱业务是西港区的“减法作业”，那么，能源业务和前述干散货业务则是“加法作业”。建设目标是将烟台西港打造成为我国北方地区千万吨级能源一体化综合基地港和中转、分销枢纽。对外扩大与“一带一路”能源类项目的对接，对内支撑开发区能源、化工新材料等产业集群发展。重点做好“船舶-码头-储罐-管道-炼厂”能源进口一条链全功能建设；提升港口智能化、自动化配套能力；完善港口原油运输码头布局；充分发挥油品海管联运优势，优化地方炼厂原料油运输物流体系，降低企业物流成本；建设大宗原油商品现货市场交易平台，开展环渤海及东北亚原油保税中转贸易。

（六）多方合力提升港口货物流转效率，打造物流精品港区

烟台地区与国内外先进地区的港口物流发展水平的差距，关键在于硬件基础设施条件上，要缩小差距不只是下决心这么简单，更还需要比拼劲、比韧劲。在补足港口集疏运和物流体系这个短板问题上，要抓紧推进西港区铁路集疏运交通体系规划建设，加强铁路物流节点接口能力建设；要在既有条件基础上优化运力，实现效能提升；降低市场准入门槛，开放企业经营权，吸引更多民间资本加入地方铁路建设；落实铁路运输企业经营主体地位，增强其增收节支、改善服务的内在动力和外在压力，释放更多市场活力；充分发挥环渤海地区港口资源丰富的优势，发展“水水中转”，在支线海运上做足文章；鼓励物流企业发展综合运输，提升管理水平和组织化程度，培育一批高水平一体化运输物流企业；建设综合物流基地和多式联运物流枢纽；提升临港经济区、临空经济区、保税区以及开发区内各工业园区之间运力的接驳水平；发展集装箱物流、跨国快递物流、保税商品物流等特色物流，以及冷链物流、液化品物流、危化品物流、医药物流等特种物流。

余慧倩

山东工商学院自贸区研究院

2020 年 3 月 12 日星期四

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